Ende Februar bestätigte die chinesische Regierung Coronavirus-Ausbrüche in fünf Gefängnissen. Diese befanden sich in drei unterschiedlichen Provinzen. Die Zentralregierung erließ daraufhin verschiedene Maßnahmen zur Eindämmung und Prävention und zog Beteiligte zur Verantwortung. Der verstärkte Druck auf lokale Behörden und Gefängnisleitungen kann sich jedoch auch negativ auf Haftbedingungen auswirken und die Lösung von strukturellen Problemen unterbinden.

Rückblick auf das Coronavirus in China

Ende Dezember gab eine Gruppe von chinesischen ÄrztInnen mehrere Fälle einer ungewöhnlichen Lungenkrankheit öffentlich bekannt. Die Gruppe wurde sogleich von den Sicherheitsbehörden verhaftet und eingeschüchtert. Gut eine Woche später wurde das neuartige Virus offiziell bestätigt. Als erstes Todesopfer gilt ein 61-jähriger Mann, der am Fischmarkt in der Metropole Wuhan in der Provinz Hubei eingekauft hatte, und am 11. Jänner der Erkrankung COVID-19 erlag. Trotz der bedrohlich schnellen Ausbreitung des Virus in Wuhan und Umgebung, reagierte die die Zentralregierung in Peking erst am 20. Jänner.

Am 22. Jänner schnellte die Zahl der Toten von drei (20. Jänner) auf 17 und jene der Infektionen von 200 auf 550. Hauptsächlich betroffen war die Stadt Wuhan, eine aus den drei Städten Wuchang, Hankou und Hanyang zusammengewachsene Metropole, mit einer Bevölkerung von knapp elf Millionen Menschen. Tags darauf wurde die gesamte Stadt unter Quarantäne gestellt – ein historisch erstmaliges Ereignis – danach stieg die Zahl der Infizierten und Toten exponentiell an. Ein Monat später, am 21. Februar, verzeichnete China offiziell 2.236 Tote und 75.400 Infizierte. Am stärksten betroffen waren weiterhin die Stadt Wuhan und die sie umgebende Provinz Hubei, die anliegenden Provinzen Henan und Hunan sowie die nicht weit entfernten Provinzen Zhejiang und Kanton.

Frau „Huang“ und fünf Gefängnisse in drei Provinzen

Am selben Tag gab auch der Leiter der Sektion Gefängnisverwaltung des Justizministeriums He Ping bekannt, dass es zu über 500 Ansteckungen bzw. Verdachtsfällen in fünf Gefängnissen gekommen war. Davon waren 230 im Wuhan Frauengefängnis, 41 bestätigte und neun Verdachtsfälle im Gefängnis Shayang Hanjin sowie ein Verdachtsfall in einer Jugendanstalt in Hubei. Außerdem gab es 200 bestätigte und zehn Verdachtsfälle im Gefängnis Rencheng in Shandong sowie 34 Infektionen im Gefängnis Shilifeng in Zhejiang.

Die Nachricht verbreitete sich schnell über die chinesischen sozialen Medien und schaffte es vereinzelt sogar in internationale Schlagzeilen. Auslöser war der Fall einer aus dem Wuhan Frauengefängnis entlassenen Infizierten. Bei Frau „Huang“ handelt es sich, wie später offiziell bekannt gegeben wurde, um eine ehemalige Beamtin, die eine mehrjährige Haftstrafe wegen Korruption absaß. Ihre Angehörigen hatten einen Antrag auf Überstellung nach Peking eingereicht. Nach Frau „Huangs“ Entlassung übergaben die Wuhaner Behörden sie auf einer Autobahnstation ihren Verwandten. Sicherheitsbehörden in Peking spürten sie später bei Ihren Verwandten im östlichen Teil der Metropole Peking auf und brachten sie in eine Quarantänestation.

Der Fall war deswegen so brisant, weil zum Zeitpunkt der Entlassung von Frau „Huang“ Wuhan bereits abgeriegelt war und unter Quarantäne stand, Ein- und Ausreisen waren demnach nicht mehr gestattet. Die Überstellung wurde somit zum Tatbestand der Pflichtverletzung durch Behörden und lenkte die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf die Gefahr von Virusinfektionen in geschlossenen Umgebungen am Rande der Gesellschaft – bis dahin standen nur Spitäler im Fokus des öffentlichen Diskurses.

Maßnahmen und Folgen

Bei Viruserkrankungen gehören GefängnisinsassInnen, neben medizinischem und Pflegepersonal, zu den definierten vulnerablen Gruppen. Durch die geschlossene Situation kann das Risiko einer Übertragung erstens durch den Kontakt zu vielen Menschen auf engem Raum, zweitens durch das Teilen von Einrichtungsgegenständen wie Tischen, Aufzügen, Geländern (da Viren auch über die Umwelt aufgenommen werden können) und drittens durch das Nutzen der Gemeinschaftstoiletten (i.e. Fäkalkontamination) drastisch erhöht werden.

Nach dem Bekanntwerden der Infektionen in den fünf Gefängnissen in Hubei, Shandong und Zhejiang erließ das Justizministerium am 21. Februar eine Reihe von Maßnahmen zur Eindämmung und Prävention in Gefängnissen. Dazu gehörten das regelmäßige Fiebermessen und Gesundheitschecks, die strikte Quarantäne von Infizierten und deren direkten Umfeld sowie das Unterbinden jeglicher Gruppenaktivitäten. Außerdem kündigte He Ping an, Beteiligte zur Verantwortung zu ziehen. Dafür wurde eine sogenannte zentrale Führungsgruppe eingesetzt, die direkt der Zentralen Kommission für Politische und Rechtsangelegenheiten unterstand und die Aufgabe hatte, die Hintergründe der Coronavirus-Ausbrüche aufzuklären. Diese umfasste sowohl die Rückverfolgung, wie und durch wen das Virus in die Gefängnisse eingeschleppt wurde, als auch die Erörterung, inwiefern Maßnahmen unterlassen wurden, um eine Ansteckung zu verhindern.

Zentrale Führungsgruppen sind politische Organisationen, die u.a. ad-hoc für Krisen- oder Problembewältigung einberufen werden und die Koordination zwischen verschiedenen Behörden erleichtern sollen. Sie werden meist mit hochrangigen und politisch erprobten BeamtInnen besetzt und haben vor allem unter dem neuen Regierungschef Xi Jinping an Bedeutung gewonnen, der diese auch nutzt, um seinen politischen Einfluss zu stärken.

Die zentrale Führungsgruppe zur Aufklärung der Vorfälle in den Gefängnissen wurde von Chen Yixin geleitet, der gleichzeitig auch der Zentralen Kommission für Politische und Rechtsangelegenheiten vorsitzt. Zuvor hatte Chen diverse hochrangige Ämter in den Provinzen Hubei und Zhejiang inne (Vize-Parteisekretär von Hubei, Parteisekretär von Wuhan, Parteisekretär der Stadt Wenzhou in Zhejiang). Er forderte von den EntscheidungsträgerInnen und allen MitarbeiterInnen in den Gefängnissen „Kriegsdiziplin“, um die Epidemie einzudämmen und so genannte „Schlupflöcher“ zu schließen.

Anfang März berichteten die Nachrichtenagentur Xinhua und die Global Times (das offizielle englischsprachige Sprachrohr der Kommunisten Partei Chinas), dass die Ermittlungen in einzelnen Gefängnissen zu einem Abschluss gekommen seien und den verantwortlichen BeamtInnen und Justizwachen Disziplinarverfahren drohten. Mehrere hochrangige lokale Beamte wurden öffentlichkeitswirksam abgesetzt, darunter der Parteisekretär des Justizamts Shandong Xie Weijin, der Parteisekretär der Gefängnissektion Hao Aimin und ein Angehöriger der Justizwache im Shayang Hanjin Gefängnis der Provinz Hubei, der Gefängnisleiter vom Shilifeng in Zhejiang, sowie Beamte von Pekinger Behörden, die jeweils für Seuchenkontrolle und Autobahnen zuständig waren (letztere standen in Verbindung mit dem Fall „Huang“). In einer Aussendung am 4. März ermahnte das Justizministerium, dass alle Gefängnisleitungen in China aus diesen Vorkommnissen eine Lehre ziehen sollen, vor allem in Hinblick auf die strikte Umsetzung von verordneter Maßnahmen von höherer Stelle.

Legitimationsstrategien und ihre möglichen Folgen

Das Einsetzen einer zentralen Führungsgruppe, das Absetzen von EntscheidungsträgerInnen und das Einleiten von Disziplinarverfahren, die in Form von Berichterstattung und offizieller Aussendung öffentlichkeitswirksam über die Staatsmedien verbreitet werden, müssen als Teil zweier zentraler Legitimationsstrategien der Zentralregierung in Peking verstanden werden. Sie können jedoch gravierende Auswirkungen auf die Haftbedingungen haben und strukturelle Probleme vertuschen.

Die erste Legitimationsstrategie wird in der Wissenschaft als symbolische Legitimation bezeichnet. Laut dem Sinologen und Rechtswissenschaftler Alex Wang der University of California kann das Verabschieden von Gesetzen und Reformpaketen so gestaltet sein, dass es der Beeinflussung der öffentlichen Haltungen zur Staatslegitimität dienlich ist. Das Ausüben von Performanz („performing performance“) signalisiert den BürgerInnen positive Werte und beeinflusst deren Wahrnehmung von der Legitimität des Staates. Demnach sind die Einsetzung einer zentralen Führungsgruppe und die (öffentliche) Disziplinierung lokaler BeamtInnen und Angehörigen der Justizwache Formen der symbolischen Legitimierung, die politischen Willen und Staatskapazitäten der Zentralregierung vermitteln sollen (ganz unabhängig von den realen Auswirkungen dieser Maßnahmen). Gleichzeitig erhöht diese Form der symbolischen Legitimierung den Druck auf die lokalen EntscheidungsträgerInnen und Gefängnisleitungen, den Forderungen der Zentralregierung nachzukommen. Die von Chen Yixin eingeforderte „Kriegsdiziplin“ ist dafür ein rhetorischer Gradmesser.

Der Druck von oben könnte allerdings dazu führen, dass Inhaftierte noch weiter isoliert werden, zumal gemeinsame Essen und andere Aktivitäten als Mittel zur Prävention und Eindämmung untersagt wurden. Menschen, die für gemeine Verbrechen wie Raub, Mord oder Vergewaltigung zu Gefängnisstrafen verurteilt werden, werden nicht selten von ihren FreundInnen oder eigenen Familien alleine gelassen. Außerdem ist es in China nicht unüblich, dass Angehörige über den Gesundheitszustand der Inhaftierten und ggf. über die wahren Todesumstände im Dunkeln gelassen werden, vor allem dann, wenn Krankheit und Tod auf unzureichende Hygiene und medizinische Versorgung in den Gefängnissen zurückzuführen sind. AktivistInnen, Pfarrer, Pastoren und andere Menschen, die sich für die Rechte und Interessen anderer einsetzen, werden in der Regel noch harscher behandelt als gemeine Straffällige. Ihren Angehörigen wird meist nicht einmal der Aufenthaltsort der Inhaftierten mitgeteilt. Laut Berichten des Guardian und der Los Angeles Times ist dies auch in der aktuellen Epidemie der Fall.

Hinzu kommt, dass der starke politische Druck von oben auch die Informationsflüsse zwischen den lokalen und zentralen Behörden beeinflusst und vor allem die Verlässlichkeit der Informationen, die von unten nach oben vermittelt werden, beeinträchtigt. In seiner Geschichte hat Chinas Zentralregierung seit jeher mit einer so genannten Informationsasymmetrie zu kämpfen. Das bedeutet, dass Peking nur wenig darüber Bescheid weiß, was sich auf lokaler Ebene tatsächlich abspielt. Je mehr die Zentrale den Druck nach unten erhöht, desto größer ist auch die Wahrscheinlichkeit, dass lokale Behörden gefälschte Zahlen und Informationen zurückleiten, um Maßregelungen und anderen Konsequenzen zu vermeiden. Inspektionsgruppen, so wie die zentrale Führungsgruppe unter der Leitung von Chen Yixin, die vor Ort die Situation überprüfen sollen, sind zudem nur punktuell wirksam, sowohl geographisch als auch zeitlich. Folglich werden Missstände in den Gefängnissen nicht gelöst, sondern lediglich vertuscht, und die Inhaftierten damit einem noch höherem Risiko ausgesetzt, an COVID-19 zu erkranken und, im schlimmsten Fall, auch daran zu sterben.

Die zweite Legitimationsstrategie beschreibt in Politikfeldanalysen häufig beobachtetes Ausweichverhalten der Zentralregierung. Mit wiederholten Zurechtweisungen lokaler Behörden und Institutionen versucht sie die Schuld für Missstände oder unzulängliche Politikimplementierung auf die unteren administrativen Ebenen zu schieben, um sich selbst vor Kritik zu schützen. Folglich kommen lokale BeamtInnen und Regierungen immer wieder in den Hagel öffentlicher Kritik, nicht jedoch die Zentralregierung. Die Politikwissenschaftlerin Ran Ran der Volksuniversität Peking erklärt, dass dieses Ausweichverhalten in Chinas dezentralen Regierungssystem (China ist, entgegen einer weitverbreiteten Auffassung, realiter kein zentralistischer Einheitsstaat!) systemimmanent sei, und darüber hinaus auch eine Erklärung für mangelhafte Politikimplementierung auf der lokalen Ebene.

Das Ausweichverhalten der Zentralregierung im Falle des Coronavirus-Ausbruchs in Gefängnissen trägt jedoch nicht zur Lösung von lokalen Missständen bei, sondern verdeckt womöglich fundamentale strukturelle Probleme in Gefängnissen, zum Beispiel unzureichende medizinische Ausrüstung. Für diese können lokale Behörden nicht alleine verantwortlich gemacht werden können, auch sie sind systemisch bedingt. Denn während die Zentralregierung den Großteil der Steuern einbehält, bleibt die finanzielle Verantwortung für Dienstleistungen und die strukturelle Ausstattung von Institutionen den Lokalregierungen überlassen. Inhaftierte gehören in China, wie auch in anderen Ländern, zu gesellschaftlichen Randgruppen, die Verbesserung der Haftbedingungen zu deren Wohle ist daher keine politische Priorität.

Noch weniger sind sie ein Anliegen der breiteren chinesischen Öffentlichkeit. Die Diskussionen über die Coronavirus-Ausbrüche in Gefängnissen und den Fall „Huang“ in den sozialen Medien sind beispielhaft. NutzerInnen kritisieren involvierte Justizwachen und lokale BeamtInnen für ihr „verantwortungsloses Verhalten“, durch welches sie die Gesellschaft draußen weiter gefährdet hätten. Wegen der allgemeinen gesellschaftlichen Ausgrenzung fehlt daher auch der öffentliche Druck auf die Regierungen auf lokaler und zentraler Ebene, die Zustände in den Gefängnissen zum Wohle der Gesamtgesellschaft, zu der auch GefängnisinsassInnen gehören, zu verbessern.  

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